Come cambiano i regimi di protezione sociale dei lavoratori*
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Vari paesi hanno esteso i loro sistemi di protezione sociale durante e dopo la pandemia. Un’analisi svolta da Inapp mostra verso quali nuovi modelli si muovono,
MASSIMO DE MINICIS IL 22/08/2023 lavoce.info lettura5’
per meglio rispondere alle trasformazioni nella organizzazione della produzione e del lavoro.
Verso nuovi modelli di sicurezza sociale
Recentemente è stato pubblicato un rapporto Inapp che analizza, a livello internazionale, le dinamiche di estensione dei sistemi di protezione sociale dei lavoratori durante e dopo la fase pandemica. Sono interventi finalizzati a rendere più inclusivo un sistema di sicurezza sociale che già da tempo manifestava inadeguatezza nel rispondere efficacemente alle trasformazioni nella organizzazione della produzione e del lavoro generatesi all’interno di un processo evolutivo di un post-fordismo digitalizzato, frammentato, finanziario e globale. Uno dei quesiti principali che pone il rapporto è l’interrogarsi su quali forme di analisi dei modelli di sicurezza sociale siano attuali. Gli studi che ruotano intorno a paradigmi categoriali strutturalisti, definendo lo spettro della protezione sociale all’interno del concetto di ammortizzatori sociali unicamente assicurativi, sono infatti a livello internazionale superati, come le forme di configurazione della sicurezza reddituale per la forza lavoro basata su un individualismo metodologico (flexsecurity), con protezioni per individui che si muovono continuamente fuori e dentro il mercato del lavoro, tra lavoro dipendente e indipendente, in preda a continue e sicure transizioni. Tali logiche analitiche sembrano oggi troppo poco flessibili per cogliere la complessità degli interventi di protezione dei lavoratori. Appare invece necessario ricercare una capacità di analisi nuova, convogliata non solo sull’identificazione delle singole misure presenti, ma anche sull’interpretazione delle loro interconnessioni, capaci di descrivere la funzione generale di un sistema complesso. Un sistema fluido, in divenire, in cui diversi modelli mostrano tendenze evolutive differenziate verso una maggiore o minore universalizzazione. Oggi gli interventi di protezione della forza lavoro riguardano le politiche sociali, di redistribuzione del reddito, di contrasto alla povertà, alla disoccupazione, di job guarantee. Nuovi sistemi in grado di estendersi verso gruppi di lavoratori non standard, come il lavoro contingente, quello povero, il lavoro part-time, il lavoro autonomo individuale (self employed individuals) o quello delle piattaforme. Produrre uno schema conoscitivo delle misure di contrasto alle crisi reddituali dei lavoratori negli scenari attuali diventa, così, un processo articolato, considerando lo smarrimento di uno spazio materialmente circoscritto dove riconoscere il lavoro, le sue forme organizzative e reddituali.
I casi di Francia, Spagna e Germania
In generale, paesi come la Francia, la Germania, la Spagna, il Regno Unito avevano ampliato il sistema di protezione sociale dei lavoratori adottando un principio cardine nelle dinamiche di cambiamento dei modelli di sicurezza attiva: l’universalismo differenziato, intensificando la dinamica durante la fase pandemica. Le costituenti teoriche di tale principio sono riferibili essenzialmente alla necessità di definire sistemi di protezione reddituale più inclusivi. Emblematico, ad esempio, il caso della Francia che prevede ammortizzatori sociali assicurativi o contributivi in costanza o meno del rapporto di lavoro, un assegno sociale contro la disoccupazione assistenziale, un intervento di integrazione reddituale individuale work tested (rivolto a lavoratori poveri dipendenti e indipendenti – prime d’activitè), calibrato sulla composizione del nucleo famigliare e una misura di reddito minimo e di sostegno alla casa per tutti i soggetti sotto un livello reddituale predefinito. Quest’ultime politiche sono chiaramente rivolte alla generalità dello spettro sociale. In diversi territori francesi è stato poi sperimentato il programma di lavoro garantito Territoires zéro chômeur longue durée (Tzcld). In particolare, nella figura 1 è rappresentato nella sua interezza il sistema di protezione sociale dei lavoratori in Francia. Appare evidente che il modello si evolve e supera le strutture di protezione sociale tradizionali: presenza delle sole politiche assicurative nel mercato del lavoro e un intervento contro la povertà assistenziale esterno al mondo del lavoro. In un mercato del lavoro dove i confini tra occupazione, disoccupazione e povertà sono sempre più labili il sistema francese presenta tre tipologie di interventi: per i disoccupati, per gli occupati e per i soggetti più fragili. Le tre tipologie di interventi si declinano in forme contributive contro la disoccupazione, in un assegno sociale non contributivo contro la disoccupazione, in integrazioni reddituali per gli occupati in costanza del rapporto di lavoro (short time work schemes), in una misura di contrasto della povertà lavorativa e in misure di reddito minimo e assistenza abitativa. Il sistema è complesso, presenta interconnessioni e ricomprende il lavoro standard, non standard, povero e autonomo, contrastando anche la problematica centrale della carenza reddituale dei lavoratori con una specifica politica di assistenza abitativa.
Figure e digrammi in lavoce.info
Figura 1 – Il sistema di protezione sociale dei lavoratori in Francia
In viola: Benefits to Employees
In arancione: Unemployment Benefits
In verde: Social Assistance
Fonte: elaborazione su https://www.pole-emploi.fr/accueil/
C’è da precisare che gli assegni sociali nel mercato del lavoro presentano integrazioni reddituali inferiori alle misure di reddito minimo e sono a carattere individuale. Alcuni contesti internazionali hanno stabilito una minore estensione di tali sostegni sia in riferimento alla loro durata, sia alla tipologia di disoccupazione protetta. Ad esempio, in Spagna hanno una durata diversificata secondo le caratteristiche del disoccupato a cui è rivolta (età, carichi famigliari, esperienze di lavoro precedenti).
La Spagna ha un sistema simile a quello francese, con l’Ingreso minimo vital a cui si aggiungono redditi minimi regionali e una maggiore estensione delle indennità di II livello, ma non vi è una specifica misura contro il lavoro povero (figura 2).
Figura 2 – Il sistema di protezione sociale dei lavoratori in Spagna
In viola: Benefits to Employees
In arancione: Unemployment Benefits
In verde: Social Assistance
Fonte: https://www.sepe.es/HomeSepe/
In altri paesi, come la Germania, la durata dell’ammortizzatore sociale assistenziale (Burgergeld) è legata al mantenimento della situazione di bisogno, con periodici riesami dei requisiti di accesso. In questo caso le indennità assistenziali nel mercato del lavoro sembrano avvicinarsi agli interventi di minimum income. L’elemento di differenziazione è dato dal fatto che le integrazioni di II livello sono rivolte unicamente a soggetti che agiscono nel mercato del lavoro e hanno livelli di condizionalità differenti. In conclusione, i paesi che più hanno esteso il sistema di protezione sociale dei lavoratori dopo la fase pandemica disponevano già di un sistema di integrazioni reddituali complesso. La complessità garantisce una certa elasticità del sistema. Infatti, più la struttura del mercato del lavoro è regolamentata (rigida), maggiore sarà l’azione delle protezioni assicurative; viceversa più il mercato del lavoro tende a mostrare dinamiche di deregolamentazione, maggiore sarà la funzione delle misure non contributive. Inoltre, i paesi che hanno introdotto un salario minimo legale lo utilizzano anche per definire le soglie di accesso agli ammortizzatori sociali di II livello. Tutto il sistema è accompagnato da una politica di condizionalità differenziata (durata, requisiti, importi) per tipo di misura applicata. La complessità del sistema evita di considerare in maniera distorta i diversi interventi, come ad esempio un reddito contro la povertà assoluta utilizzato come un ammortizzatore sociale contro la disoccupazione di I o II livello o come una integrazione reddituale di contrasto al fenomeno dei working poor.
* Le informazioni non rappresentano necessariamente quelle dell’Istituto di appartenenza.